VILLE - Économie et rôle économique

VILLE - Économie et rôle économique

Les villes intéressent l’économiste à de nombreux titres. La croissance urbaine observée dans les pays occidentaux depuis la révolution industrielle reflète des phénomènes fondamentaux, tant au niveau de la demande des consommateurs et des autres agents économiques qu’en ce qui concerne les conditions de l’offre, en particulier l’évolution dans le temps des techniques de production et de distribution. Les flux financiers et les flux de biens et de services ainsi que la nature des activités industrielles et tertiaires entraînent des relations complexes de complémentarité ou de dépendance entre des villes voisines. La structure interne de la ville reflète largement les conditions économiques locales, liées aux besoins d’espace des différentes activités, aux disparités dans les valeurs foncières, à l’organisation des réseaux de communication et de transport, aux préférences individuelles en matière de localisation des logements. Enfin, la croissance urbaine absorbe une grande part des ressources disponibles pour l’investissement: l’étude des coûts et des avantages de cette croissance devient donc fondamentale.

Cependant, l’économie urbaine, malgré son importance, peut difficilement se constituer en discipline autonome, au même titre que les autres branches de l’économie appliquée: les phénomènes qu’elle appréhende dépendent étroitement des politiques urbaines des pouvoirs nationaux et locaux; la société urbaine a sa dynamique propre, et des facteurs sociologiques et psychosociaux se mêlent aux facteurs proprement économiques. Enfin, les problèmes de l’économie urbaine se posent sur une longue période et l’économiste doit éclairer ses analyses par une étude prospective des problèmes urbains.

La croissance urbaine

Le rôle économique des villes, en particulier comme marchés de biens de consommation, a été connu sous les civilisations les plus diverses. Cependant, l’urbanisation a pris une nouvelle dimension à partir du milieu du XIX^e siècle dans les pays occidentaux, et les problèmes qu’elle pose aux gouvernements sont devenus de plus en plus complexes.

Le tableau ci-dessous résume ce phénomène en donnant le pourcentage moyen de la population urbaine pour différentes décennies en France et aux États-Unis. En France, ce pourcentage était passé à 73 au recensement de 1992 (70 à celui de 1968). Sans parler de villes-États comme Singapour (100), ce taux d’urbanisation de la population place la France en situation moyenne parmi les pays développés, nettement derrière la Belgique, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Allemagne ou le Danemark, par exemple.

Causes de la croissance

En première analyse, la croissance urbaine provient d’une diminution rapide de la population active agricole, dont le déplacement vers les villes correspond aux exigences de localisation en milieu urbain, pour des raisons techniques ou économiques, de la production industrielle.

La diminution de la population agricole s’explique aisément. D’abord, la consommation alimentaire augmente nettement moins vite que le revenu moyen des consommateurs; à titre d’illustration, on peut indiquer que la part de l’alimentation dans la consommation totale des Français a diminué de 42,8 p. 100 en 1950 à 18,6 p. 100 en 1993, cédant désormais la première place aux dépenses de logement (21,1 p. 100). En même temps, la valeur ajoutée des industries alimentaires et de la distribution augmente plus vite que la valeur à la ferme de la consommation alimentaire, alors que la productivité augmente rapidement dans l’agriculture. Sauf à voir dangereusement s’accroître l’écart entre le niveau de vie des agriculteurs et celui des autres producteurs, force est bien d’admettre la croissance urbaine qui traduit le développement de l’industrie et des activités fournissant des services aux consommateurs et aux entreprises (ce qu’on désigne souvent comme les secteurs secondaire et tertiaire de l’économie).

La théorie de la base et ses limites

Lorsque la croissance d’une ville est amorcée, des facteurs propres à la ville entraînent la poursuite de cette croissance, à travers des mutations notables de sa structure interne. Les auteurs ont proposé de nombreuses explications de ce phénomène historique, généralement partielles et contestables. Un résumé de ces thèses se trouve dans P. H. Derycke (1970). La plus célèbre de ces théories est la «théorie de la base»: un ensemble défini d’activités permettrait à la ville d’exporter vers le reste du pays ou vers l’étranger. On peut ainsi citer le pneumatique à Clermont-Ferrand, le transport maritime à Liverpool ou le gouvernement des affaires fédérales à Washington. Les revenus fournis aux agents économiques locaux (entreprises et consommateurs) permettraient le développement d’activités nouvelles comme le commerce de détail ou les services à l’industrie.

Cette théorie, pour séduisante qu’elle soit, atteint vite ses limites. À partir d’un certain stade de développement urbain, on peut en effet admettre que ce sont autant des phénomènes d’offre qui comptent que les phénomènes de demande privilégiés par la théorie de la base. L’existence d’un large marché de main-d’œuvre qualifiée et diversifiée, la disponibilité de services variés, tant publics que privés, les infrastructures de transport, la diversité même des activités économiques existant dans la ville, et qui se traduisent par l’apparition d’«économies d’agglomération», jouent alors le rôle le plus important. L’activité de base qui a permis le «décollage» de l’économie locale peut décliner ou disparaître; l’ensemble complexe et riche des ressources et des services qui se sont développés à partir de cette activité permet l’accueil aisé de nouvelles activités, si du moins la société locale est assez ouverte à l’innovation et à l’esprit d’entreprise. C’est ainsi que, peu avant 1939, Boston a perdu sa «base» d’industries du textile et de la chaussure, au bénéfice des régions où les salaires étaient plus faibles; mais, depuis 1945, l’excellence des services d’enseignement supérieur et de recherche de Boston (Harvard et Massachusetts Institute of Technology) a permis le développement d’une nouvelle structure économique fondée sur des industries de pointe.

Les relations entre villes

Ce qui précède est valable pour une ville isolée. Mais l’analyse se complique du fait des relations de hiérarchie, de complémentarité ou de concurrence entre les différentes villes d’une région.

L’armature urbaine d’une région

Historiquement, ces relations ont surtout été définies à partir de l’analyse de la «zone d’influence» des villes, considérée par rapport à différentes fonctions (enseignement, services aux entreprises) et au niveau d’exercice de ces fonctions. Ces analyses ont leur origine dans les recherches du géographe allemand W. Christaller en 1933. À l’occasion des travaux de planification régionale française, cette notion a été transposée, vers 1965, en termes d’analyse de l’«armature urbaine» d’une région. Selon J. Dreyfus, «par armature urbaine, on entend habituellement l’ensemble des villes d’une aire géographique donnée et, plus particulièrement, les rapports que ces villes ont entre elles, avec les zones rurales environnantes et, le cas échéant, avec d’autres villes extérieures à la zone».

Les critères qui définissent l’armature urbaine d’une région sont, en partie, extra-économiques. Ainsi, la définition des centres des diverses circonscriptions administratives relève de critères historiques et politiques. Mais, dans une large mesure, l’analyse repose sur la localisation d’activités économiques rares ou très spécialisées, comme le sont notamment les services aux entreprises (tels les bureaux d’études techniques, les agences de publicité, les succursales bancaires les plus importantes) ou les principaux établissements universitaires, ou encore les aéroports internationaux.

Une étude en termes de fonctions économiques, menée en 1964 pour l’administration par J. Hautreux et M. Rochefort, a, en son temps, permis de définir plusieurs niveaux dans l’ensemble des villes françaises de province: les villes du niveau le plus élevé, au nombre de huit, étaient désignées comme «métropoles d’équilibre»; apparaissaient ensuite une dizaine de centres régionaux majeurs; et ainsi de suite.

Cette analyse en termes de hiérarchie est classique; elle est cependant loin d’exprimer toute la réalité. Il peut arriver, en premier lieu, que les fonctions de deux villes de la même région soient plus complémentaires que hiérarchisées. Ensuite, les fonctions des villes évoluent plus rapidement qu’on ne le pensait: d’une part, des fonctions rares sont devenues plus courantes avec la croissance du niveau de vie et de l’activité industrielle; d’autre part, le développement des transports interurbains à grande vitesse, des télécommunications et du télétraitement des données par l’informatique ont modifié et modifieront encore les hiérarchies existantes.

Les régions urbaines

L’armature urbaine, telle qu’elle a été définie autour de 1965, suppose implicitement l’existence de villes isolées, d’importance variable, mais séparées par de larges zones rurales. Si cette configuration susbiste en certaines régions, elle devient cependant plus rare depuis l’apparition de vastes zones où les populations sont beaucoup moins dispersées et qu’on a désignées sous l’expression de «régions urbaines». C’est le cas notamment du littoral atlantique des États-Unis et de son hinterland de Boston et Washington, du sud de l’Angleterre, de la vallée de la Seine en aval de Paris.

Dans de telles régions urbaines, on observe des échanges de biens et de services, ainsi que des déplacements de personnes et de marchandises à la fois très intenses et très complexes. La région urbaine échappe donc à l’analyse hiérarchique des fonctions et des zones d’influence telle qu’on la développe dans un schéma classique d’armature urbaine. Aussi n’est-il pas étonnant que l’on ait songé, dès 1969, au Royaume-Uni, à retenir comme unité du point de vue de la planification et de la gestion des services urbains non plus l’ensemble hiérarchisé des villes principales, mais l’ensemble de la région urbaine (rapport Maud).

Les localisations intra-urbaines

Des facteurs économiques jouent un rôle fondamental dans la localisation des activités économiques, et un rôle important dans la localisation des logements à l’intérieur de la ville. La localisation des différentes activités industrielles ou de services obéit à des lois complexes qui se modifient rapidement. On peut cependant dégager quelques tendances qui caractérisent l’évolution depuis les années 1970. L’industrie lourde tend à abandonner les localisations urbaines nées, au début de la révolution industrielle, de la proximité des ressources en matières premières, en particulier en charbon, pour se situer hors des agglomérations au sens traditionnel, de préférence sur le littoral (Fos, l’estuaire de la Seine). Pour les industries légères, les facteurs techniques sont moins contraignants que dans le passé, et leur localisation dépend surtout de la proximité des marchés de consommation et, plus encore, de la main-d’œuvre disponible. Pour des raisons de charge foncière, elles s’implantent à la périphérie des agglomérations.

Les activités qui fournissent des services rares et les sièges des entreprises exigent, pour des raisons de marché ou de commodité de relations avec les clients et les fournisseurs, une localisation dans les centres denses des grandes villes. Les progrès dans les télécommunications et le télétraitement des informations permettent cependant une dissociation entre les échelons de commandement et les services d’exécution qui tendent à s’éloigner du centre. Les commerces tendent également à délaisser les emplacements centraux qui étaient ceux des grands magasins à la fin du siècle dernier pour se rapprocher des zones périphériques d’habitat et des grands axes de circulation automobile.

La localisation des logements obéit à des lois plus complexes. Le niveau du revenu intervient d’abord: en Europe au moins, les logements sont construits de plus en plus loin du centre, en des lieux où les valeurs foncières restent à un niveau non prohibitif. Cependant, le choix ne dépend pas que du revenu; il traduit également l’arbitrage individuel entre les avantages dus à la proximité du centre de la ville, donc des emplois et des équipements, et d’autre part les bienfaits attachés à de moindres densités de population et à la proximité de la nature. C’est cet arbitrage que le géographe anglais Peter Hall a défini comme le choix entre «aménités» et «accessibilité»: la notion d’accessibilité dépend, bien entendu, de la qualité et de la structure des réseaux de transport. On ne peut cependant expliquer les localisations résidentielles par des facteurs seulement économiques; des variables de nature sociologique jouent un rôle fondamental en la matière.

Les coûts de l’urbanisation

La croissance urbaine exige des investissements considérables: on peut estimer qu’en France, entre 1960 et 1970, période de croissance urbaine soutenue, le coût des équipements urbains de toute nature, y compris les logements et les bâtiments industriels et commerciaux, représentait, achats de terrains exclus, quelque 40 p. 100 des dépenses totales de formation brute de capital fixe. L’analyse de ces coûts présente toutefois, même sur le plan conceptuel, de grandes difficultés.

Les valeurs foncières

Au sens strict, les achats de terrains ne sont pas considérés comme un coût par l’économiste. Ils ne correspondent pas à une production mais au transfert de la propriété d’un bien existant. Il n’empêche que la hausse rapide des valeurs foncières dans le temps et leur disparité entre le centre des villes et la périphérie conditionnent largement, et de façon souvent défavorable, le choix des localisations et la forme de l’extension des villes.

De nombreux travaux (cf. W. Alonso et P. Merlin) ont tenté d’expliquer cette évolution des valeurs foncières. Dans le temps, l’accélération de la croissance urbaine est évidemment le facteur dominant. À un instant donné, les différences de valeurs foncières à l’intérieur d’une agglomération dépendent surtout de l’accessibilité au centre, elle-même liée à la fois à la distance et à la qualité des réseaux de transport. De nombreux autres facteurs (équipements collectifs locaux, agrément du site, caractéristiques sociales de la population locale, etc.) interviennent aussi, et ils interdisent toute généralisation trop simple.

Coûts de développement des villes

Dès 1968, la conférence des pouvoirs locaux du Conseil de l’Europe insistait pour qu’un important programme de recherches fût engagé sur le sujet des coûts de développement. Bien que de nombreuses études (souvent non publiées) aient été réalisées, l’analyse de ces coûts est encore très partielle.

Les travaux disponibles tantôt partent de normes de coût, qui malgré le soin des auteurs, sont toujours quelque peu arbitraires, tantôt ne considèrent que les dépenses qui sont à la charge des collectivités publiques. En substance, les coûts par habitant diminueraient d’abord quand la taille de la ville augmente, du fait d’économies d’échelle, pour croître à partir d’un seuil compris entre 100 000 et 600 000 habitants, selon les pays et le caractère du site. Dans tous les cas, le revenu moyen des habitants a un effet positif très net sur le coût de l’urbanisation. Cela traduit l’influence du revenu sur la demande d’équipements collectifs: ainsi, la circulation automobile croît rapidement avec le revenu et appelle de nouvelles infrastructures de circulation. La rapidité avec laquelle la population d’une ville augmente influe aussi sur les coûts de l’urbanisation d’une façon positive, mais son effet est moins marqué que celui du revenu.

Ces résultats sont cependant difficiles à interpréter: la notion de coût n’a en effet de sens précis que si on peut la relier à une production bien définie quantitativement et qualitativement. Or, ce n’est pas le cas dans les études existantes. La qualité du service rendu par les équipements d’une ville est très variable d’un cas à l’autre et difficile à évaluer. En outre, on ne peut comparer les coûts que pour des villes exerçant des fonctions analogues. Or la croissance des coûts entre les villes moyennes et les très grandes villes traduit en partie le fait que ces dernières exercent des fonctions régionales qui exigent d’importants équipements supplémentaires. De même, l’influence du revenu est ambiguë. Elle peut traduire une modification de la demande en faveur d’équipements quantitativement ou qualitativement supérieurs. Ainsi, la croissance des revenus détermine une augmentation de la circulation automobile, qui appelle à son tour des besoins supplémentaires de voirie. D’autre part, des revenus plus élevés entraînent des ressources fiscales supérieures pour la collectivité locale. L’accroissement des revenus peut donc indirectement permettre à la collectivité de financer des équipements répondant à un besoin préexistant.

Les réserves précédentes justifient le scepticisme avec lequel il convient d’accueillir le concept de taille optimale des villes. Mais bien d’autre difficultés se présentent encore. D’abord, les dépenses publiques d’équipement, qui ont été les plus étudiées, ne représentent qu’un aspect de la réalité. Elles ignorent les dépenses de fonctionnement. Elles ignorent surtout d’autres composantes importantes des dépenses: les coûts à la charge des particuliers et des entreprises, les coûts non monétaires qui résultent de prélèvements sur la nature (pollution de l’air et de l’eau, bruit et autres dégradations de l’environnement), les coûts sociaux, également non monétaires, à la charge des individus (temps passé en déplacements, insécurité et tensions de la vie dans les grandes villes et incidences de celles-ci sur la santé).

Nécessité d’un bilan

L’appréciation de l’ensemble de ces coûts, difficile mais non impossible, a d’ailleurs peu de signification en soi. Aux coûts doivent être confrontés les avantages, directs ou indirects, qu’apportent les grandes villes, et d’abord les revenus plus élevés qu’y perçoivent les entreprises comme les travailleurs.

Pour l’économiste, l’existence même de la croissance urbaine indique que le bilan entre les coûts et les avantages est indiscutablement favorable aux grandes villes; mais ce bilan peut être considérablement amélioré par de nécessaires mesures d’aménagement des transports en commun, de contrôle des valeurs foncières, de réduction des nuisances et de protection de l’environnement.

Encyclopédie Universelle. 2012.